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'정부조직법 전부개정법률안' 공청회 진술문

행개련 0 766

박근혜 정부『정부조직법 전부개정법률안』에 관한 의견


이창원(행개련 병설 (사)정부개혁연구소 소장, 한성대 행정학과 교수)


*이 자료는 지난 2013년 2월 5일 국회 행정안전위원회에서 개최된 '정부조직법 전부개정법률안'에 대한 공청회 진술 내용입니다.


1. 서론

15부 2처 18청으로 되어 있는 현 정부조직을 17부 3처 17청으로 개편하고자 하는 새 정부의 정부조직 개편안이 발표되었다. 개편안은 창조경제와 창조과학을 바탕으로 새로운 성장동력을 발굴하고, 생활안전 기능을 보강하여 국민 안전을 강화하는데 초점을 두고 있다고 할 수 있다. 개편안의 주요 내용은 국가안보실 신설, 경제부총리제 부활, 보건복지부 소속 식품의약품안전청을 국무총리실 소속 식품의약품안전처로 개편, 미래창조과학부 신설, 행정안전부를 안전행정부로 개편, 통상 기능을 지식경제부로 이관하여 산업통상자원부로 개편, 중소기업청 기능 강화, 해양수산부 재설치 등을 특징으로 하고 있으며, 2개 부처가 신설된 것을 제외하면 대부분 기존의 정부조직 기능을 재배치한 수준이다.

새 정부의 정부조직개편안이 발표되기에 앞서 미래창조과학부 신설, 해양수산부의 부활 이외에도, 정보통신부 부활, 중소기업청의 장관급 부로 승격 등 신설 부처 및 조직 통폐합 등 다양한 논의가 전개되어 왔으나, 발표된 개편안에 의하면 신설 부처가 2개 정도 새롭게 만들어지는 수준에서 머무르고 있다. 이는 역대 정부의 정부조직개편안과 비교하면 이번 정부의 조직개편안은 상대적으로 규모가 작은 것으로, 미래창조과학부 신설과 해양수산부 부활을 제외하면, 부처 간 기능 재배치 수준에서 조직개편안이 마무리 되었다고 할 수 있다.

물론 새 정부의 정부조직개편안이 반드시 원안대로 통과될 것이라는 보장은 없다. 인수위가 각 부처로부터 업무보고를 받는 시점에서 개편이 이루어진 것에 대해 각 정부부처의 의견이 제대로 반영이 되지 않았다는 비판도 제기되는 것 같다. 그러나 각 부처가 자기 부처의 논리대로 각기 조직개편안을 제시하면, 현실적으로 이들 부처의 의견이 모두 조율된 정부조직개편안이 제시될 가능성은 매우 낮다. 또한 시기적으로 인수위가 차기 정부를 구상하는 기간이 불과 2개월 정도에 불과해 부처의 의견을 상향식으로 수렴하는 형태로 조직개편안을 구성하는 것은 현실적으로 불가능하다. 오히려 인수위에서 하향식으로 조직개편안을 제시하고 각 부처 및 정치권에서 이에 대한 의견을 제시하여 부분적으로 수정하는 형태가 효율성 측면에서 상대적으로 바람직한 것으로 보인다. 또한 정부조직법 개편 논의 과정에서 여야 간의 협의가 이루어지는 과정에서 정부조직개편안에 대한 의견 수렴 절차가 어느 정도 이루어질 것이다.

2. 차기 정부조직의 개편 방향

이번 정부조직개편안의 핵심 키워드는 창조, 경제, 생활안전으로 국민 안전과 경제부흥을 목표로 하고 있다. 창조산업을 중심으로 한 경제진흥을 위해 미래창조과학부를 신설하였고, 국가안보실 신설 및 행정안전부의 안전행정부 개편 등 국민의 생활 안전 제고를 목적으로 하는 조직개편이 추진되었다. 또한 전문성과 통합성의 원칙에 근거하여 기능 재배열이 이루어졌으며, 경제부처 간 기능 조정을 위해 경제부총리제를 도입하고, 통상 기능을 경제부처인 산업통상자원부로 이관하여 경제부문의 전문성을 제고하고자 하였다.

박근혜 정부의 조직개편안의 핵심은 정책총괄기능 확대를 통한 내부적인 효율성 확보, 정부기능적 측면에서 경제와 국민생활안전 수준의 향상에 있다. 일반적으로 큰정부와 작은정부를 판단하는 기준은 GDP 대비 정부지출 비중이나 공무원 숫자일 것이다. 인수위 발표 결과 새 정부조직의 정부부처가 2개 증가했다고 해서 정부규모가 증가했다거나 차기 정부가 큰 정부를 지향한다고 단정하는 것은 적절하지 않다. 오히려 전문성과 통합, 그리고 경제부처에 대한 조정 및 총괄 기능 강화(예: 경제부총리제 신설)를 통해 정부조직 내부적인 차원에서 효율성을 지향한다고 볼 수 있다.

차기 박근혜 정부 조직개편안의 핵심은 미래창조과학부를 신설하여 창조역량을 강화하고 경제부문에 활력을 불러일으키며 이를 기반으로 고용창출을 확대하여 복지부문에도 직·간접적으로 긍정적인 영향을 지향한다는 것으로 볼 수 있다. 또한 국민생활안전 강화를 위해 행정안전부를 안전행정부로 개편하고, 식품의약품안전청을 국무총리실 산하의 식품의약품안전처로 개편하여 농수축산물의 위생안전기능을 강화하고자 하였다.
각 부처의 신설 및 기능 개편과 관련한 배경과 장단점은 다음과 같다.

3. 미래창조과학부를 통한 경제진흥기능 구축

경제진흥과 고용 그리고 복지강화라는 세 가지 가치를 추구한다는 차원에서 새로운 일자리와 미래 성장동력을 창출할 두 가지 핵심 축인 과학기술과 정보통신 업무를 미래창조과학부가 전담하는 것으로 보인다.

또한 신설되는 미래창조과학부에는 방송통신 진흥기능이 이관된다. 미래창조과학부가 방송통신진흥기능을 맡도록 한 배경에는, 규제가 규범적인 측면에서 충분한 토의와 신중한 의사결정이 요구되는 반면, 진흥정책은 경제논리에 기반을 둔 신속한 의사결정과 행동이 필요하다는데 있다는 것이다. 또한 기관간 견제와 균형 및 이관계자들로부터 상대적으로 독립적인 규제정책을 추진하기 위함이라고도 볼 수 있다.

새 정부조직개편안에는 미래창조과학부 장관이 과학기술정책 수립, 총괄, 조정, 평가, 과학기술 연구개발, 협력, 진흥, 산학협력 및 과학기술인력양성, 국가정보화 기획, 정보보호, 정보문화, 방송통신 융합, 진흥과 전파관리, 정보통신산업, 원자력 안전, 우편, 우편환 및 우편대체에 관한 사무를 관장하도록 하고 있다.

신설되는 미래창조과학부의 1차관은 과학기술정책을 담당하고 제2차관은 정보통신기술정책을 담당하는 복수차관제로 운영될 예정이다. 교육과학기술부에서 기초 및 거대과학 정책, 과학기술 인재양성, 산학협력, 국제과학비즈니스벨트기획단 업무가 미래창조과학부로 이관되며, 행정안전부에서 국가정보화기획, 정보보안, 정보문화 업무도 이관된다. 또한 미래창조과학부는 지식경제부로부터 신성장동력발굴 기획, 산업기술 R&D, 우정사업본부 업무를, 문화체육관광부에서 디지털콘텐츠, 방송광고 업무를, 방송통신위원회에서 방송, 통신진흥 및 전파관리 업무를 각각 이관 받게 된다. 이에 따라 교육과학기술부는 교육부로, 지식경제부는 산업통상자원부로 명칭이 변경되며, 방송통신위워회는 방송통신 규제전담조직으로 기능이 변경될 예정이다.

미래창조과학부 신설과 관련하여 다양한 찬반 의견이 엇갈리고 있다. 일각에서는 미래창조과학부의 신설로 인해 과학기술 정책과 정보통신 정책이 한 부처에서 추진될 경우 현안업무인 정보통신정책 위주로 미래창조과학부의 관심이 집중되어 과학기술 정책이 상대적으로 소외되거나 추진력을 확보하지 못할 것이라는 의견도 제기되고 있다. 또한 산학협력 및 과학인재양성 업무는 엄밀히 말해 대학의 교육과정의 일환이고, 학생교육의 범위 내에서 윤리교육 등이 병행 추진될 필요가 있다는 점에서 교육부 소관 업무로 더 적절하다는 의견도 제시되고 있다.

또한 미래창조과학부가 창조경제와 관련한 제반 기능 및 정보통신 부문까지 총괄하면서 거대부처화됨에 따른 비효율성의 문제는 경계해야 할 필요가 있다. 다만 차기 정부의 핵심 목표 중 하나가 창조역량 강화를 통한 경제부문의 활성화에 있다는 점에서 창조역량과 관련된 정책 추진동력을 확보하기 위해 기본적으로 인수위가 제안한 틀을 유지해야 할 필요가 있을 것으로 보인다.

4. 경제부총리제 부활과 정책조정기능 강화

경제부총리제는 박정희 정부가 출범하면서 도입되었다가 IMF의 권고에 따라 잠시 폐지된 바 있으며, 이명박 정부에서 재정경제부가 기획재정부로 개편되면서 완전히 폐지되었다가 이번에 다시 부활하게 되었다. 박근혜 당선인은 후보자 시설부터 정책조정 문제와 관련하여 책임총리제와 부총리제 등과 같은 제도적 장치를 고려한 바 있다. 경제부총리는 지식경제부, 농림수산부, 국토해양부 등 여러 부처가 수행하는 경제 정책의 중복과 갈등 문제를 총괄 및 조정하는 역할을 담당하게 될 것으로 예상된다.

경제부총리제의 부활은 글로벌 경제위기 상황에서 이를 극복하기 위한 추진 동력의 확보, 정책조정기능 강화를 통해 경제부처간 칸막이를 제거하고 협업 시스템을 확보하고자 하는 것이 취지이다. 특히 미래창조과학부가 신설되면서 기존 경제부처 간에 갈등을 효율적으로 조정할 필요가 있다는 점에서 경제부총리제 도입 취지 자체는 충분한 설득력을 지니고 있다.

다만 정책조정과 관련하여 경제부총리제나 책임장관제 등과 같은 정책조정을 목적으로 하는 제도적 장치를 마련하는 것 보다 더욱 중요한 것은, 책임총리제 등을 비롯한 다른 정책조정제도와 기능과 역할 그리고 권한을 명확히 구분해야 불필요한 갈등과 낭비의 소제를 줄일 수 있다는 점이다. 다시 말해, 정책을 놓고 부처 간 갈등을 조정하기 위해 도입한 제도들이 오히려 갈등을 유발하는 주체가 될 수 있다는 점을 유념해야 할 필요는 있다. 이러한 측면에서 경제부총리제를 도입하기에 앞서 그 역할과 권한을 보다 명확히 해야 할 것으로 판단된다.

5. 산업통상자원부와 통상기능 이관 문제

외교통상부에서 수행하는 통상 기능을 지식경제부로 이관하고 산업통상자원부로 명칭을 변경하는 것이 이번 정부조직개편안에 포함되어 있다. 새 정부조직법 개편안에 의하면, 외교통상부의 기능 중 통상 교섭 및 통상교섭 총괄 및 조정 사무와 기획재정부의 무역협정, 국내대책 업무가 산업통상자원부로 이관, 산업통상자원부에서 국내외 통상정책을 총괄하여 추진 및 관리될 것으로 보인다. 인수위가 발표한 새 정부의 통상기능 이관 관련 조직 및 기능 개편안에 의하면, 산업 진흥 기능담당 부처에서 통상 기능을 부여하여 산업 현장 상황의 목소리와 실제 통상 교섭 간의 연계가 강화되어 보다 전문성이 가미된 통상 정책 추진을 기대하고 있다.

새 정부조직개편안에 의하면 FTA와 관련한 통상관련 협상은 협상대상국의 대외협상과 함께 국내 이해당사자들과의 의견을 조정 및 타협하는 국내조정이 함께 진행되지만, 대외 협상은 외교통상부가, 국내조정은 기획재정부가 담당하여 양자 간의 정책 조율이 원활하지 못했던 측면이 있었다.

반면 산업 진흥을 담당하는 부처가 통상 기능을 담당할 경우 자유무역협정 등 통상교섭 시 대기업 위주의 통상 정책이 추진되어 농업 등 타 산업의 목소리가 배제된다는 우려도 제기되고 있다.

또한 산업통상자원부로 통상 기능이 재편되는 안에 대해 외교통상부를 비롯한 정치권 일부에서 다음과 같은 몇 가지 논리에 의거하여 반대 의견을 제시하고 있다.

첫째, 산업기능과 통상기능을 결합한 유형은 이미 1994년 통상산업부로 시행해 보았던 형태로, 제조업 분야 외의 통상문제가 제기되면서 소관부처별로 대외협상에 나서게 되어 혼선이 발생한 경험이 있다는 것이다. 둘째, 대부분 국가는 규모는 다르지만 통상을 하고 있으며, 각국의 통상조직 유형을 살펴보면 산업기능과 통상기능이 결합된 형태는 대부분의 경우 개도국이 시행하는 형태이고, 선진산업국가의 경우 독립기구(미국, EU)나 외교부처(캐나다, 호주 등)가 담당하는 경우가 대부분이라는 것이다. 마지막으로, 제조업과 상품의 교역이 개방을 통한 경쟁 체제가 되어, 제조업과 관련한 통상 문제는 별로 없는 반면, 우리 경제의 취약 부분(쌀, 쇠고기 등)이 통상 현안으로 제기된다는 점이다. 따라서 제조업을 소관하고 있는 부처가 이러한 이슈들에 전문성을 발휘할 것으로 보기는 어렵다는 입장이다.

대부분의 정부기능이 그러하듯이, 부처별로 관할 영역이 명확히 구분되는 업무보다는 각 부처의 기능이 다른 부처와 중첩 및 연계되는 것이 현실이다. 현실적으로 우리나라의 정부부처 간 횡적인 협조체제가 제대로 가동되고 있지 않은 상황에서, 산업통상자원부로 통상 업무가 이관되면서 부처별로 통상 및 교섭 기능이 난립하여 혼선이 제기될 우려도 물론 제기할 수 있다.

그러나 앞으로 제조업을 비롯한 각 산업 분야에서 통상관련 문제가 지속적으로 확대될 가능성도 높고, 부처 간 협조가 중요한 정책 기능으로 부상하게 될 경우 외교부의 역량만으로 통상기능이 충분히 발휘될 수 있을지에 대해서는 좀 더 면밀한 검토가 필요할 것으로 보인다.

6. 식품의약품안전청의 식품의약품안전처로 개편

새 정부조직 개편안에 의하면, 보건복지부 소속 식품의약품안전청을 총리실 소속의 식품의약품 안전처로 개편하고, 식품의약품안전청의 업무에 더해 보건복지부의 식품·의약안전정책과 농림수산식품부의 농수축산물 위생안전 기능이 개편된 식품의약품안전처로 이관된다.

식품의약품안전청과 같은 외청 조직을 국무총리실 소속 처로 위상을 격상하고 식품 및 의약품 안전과 관련된 기능으로 일원화하려는 것은 국민 생활 안전에 직결되는 식품·의약품 안전 사항을 국무총리급 의사결정 및 조정 기구에서 직접 관리하겠다는 의지로 볼 수 있다.

현재 식품의약품안전 기능은 농림수산식품부, 보건복지부, 식품의약품안전청으로 분리되어 있어 식품유형에 따라 소관이 달라 체계적인 식품안전관리의 문제가 지속적으로 제기되어 왔다는 점에서 식품위생안전관리체계의 일원화를 통한 기능강화를 기대할 수 있다.

다만 보건의료업무의 특성상 의약품정책과 보건의료정책이 밀접하게 연계되어 있고, 의약품 정책만을 분리할 경우 보건의료정책의 중심 축 하나가 분리되는 셈이 될 수 있다. 특히 보건의료분야의 업무는 의료계, 한의계, 약계, 제약산업 등 직능단체가 첨예하게 대립하고 있어 다양한 이해관계에 대한 효율적인 조정이 필수적이다.

예를 들어, 의약품 안전정책의 근간인 의약분업을 추진하는 과정에서 당시 의약계가 극렬히 반대하는 상황에서 이해관계를 조정하여 의료대란을 막고 참여를 유도할 수 있었던 것은 보험수가 조정 등과 같은 강력한 자원 동원이 가능했기 때문이었다.

이와 같이 의약품 식품부문을 제외하고 의약품 안전은 의료 정책과 함께 하지 않으면 반쪽짜리 정책이 될 우려가 있고, 의약품과 의료정책이 분리된 상황에서 약화사고가 발생할 경우 의약품과 진료행위의 책임소재가 불분명하여 원인규명을 통한 재발방지나 배상 등에 어려움이 발생할 수도 있을 것으로 보인다.

따라서, 식품의약품안전청의 식품의약품안전처로 개편에는 이러한 문제점을 보완하는 대책을 포함시키는 것을 고려할 필요가 있을 것이다.

7. 결론

우리나라는 매번 정권교체기마다 정부조직 개편이 이루어져 왔으며, 미국 일본을 비롯해 주요 선진산업국가에서 우리나라와 같이 정부조직 개편이 빈번하게 이루어지는 경우는 그 사례를 찾기 어려다. 물론 정부조직개편은 나름대로의 장단점을 지니고 있다. 조직개편의 가장 중요한 목적 중 하나는 정부를 둘러싼 환경의 변화이다. 국정운영의 최고 책임자인 대통령의 국정운영 목표를 달성하기 위해 최적화된 정부조직을 운영하기 위해 정부조직개편이 필요한 경우가 있다. 또한 정부조직 운영 과정에서 구조적인 문제가 발생할 경우 문제 해결방법의 하나로 조직구조를 개편할 수 있다.

다만 정부조직을 개편하는 과정에서 개편된 조직이 다시 자리잡기까지 최소한 1년이 소요되고, 조직이 안정적인 궤도에 진입하기 위해서는 2-3년이 소요된다는 점에서 대규모 정부조직 개편은 신중을 기해야 할 필요성이 있다. 특히 부처가 통폐합될 경우 정부정책의 일관성과 지속성이 훼손될 수 있다는 점도 충분히 고려해야 한다.

정부조직개편안에 대한 여야간 합의를 이루기 위해서는 우선 정부조직개편안의 큰 틀에 대한 동의가 필요하다. 또한 차기 정부가 조직개편을 통해 달성하고자 하는 국정 목표에 대한 여야간 공감대도 있어야 할 것이다. 또한 정부조직개편을 통해 국정운영을 성공적으로 이끌기 위해서는 단순히 구조적이고 기능적인 측면의 개편보다는 조직 내부의 실질적인 화학적 융합이 이루어지도록 세부적인 보완이 함께 이루어져야 한다.

오늘날과 같이 사회경제적으로 복잡한 환경에서 조직개편이 성공을 거두기 위해서는 유사한 기능을 수행하고 있는 부처 간 정책 조정 기능이 확립되어야 할 필요가 있다. 이러한 조건이 갖추어졌을 때 새 정부의 정부조직 개편이 성공했다는 평가를 받을 가능성이 높아질 것이다.

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