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수도이전법 위에 국토계획 있다

행개련 1 3254

수도이전법 위에 국토계획 있다

전기성 (한국입법학회 부회장·전 한양대 겸임교수)

서울시장의 시민동원 문건을 놓고 국정감사에서 위증 논란을 펴는 것은 우리의 정치 수준을 확인하는 것으로 서글픈 생각이 든다. 오히려 높은 안목으로 근본 문제를 논의해야 할 것이다. 구체적으로 ‘신행정수도 건설을 위한 특별조치법’(수도이전법) 제정과 이 법에 따라 수립되는 ‘정부기관 이전계획’과 ‘신행정수도 건설 기본계획’은 헌법 제120조와 국토기본법 제6조에 의해 만들어진 ‘국토종합계획’의 하위 계획인 행정계획에 해당한다.

국토기본법 제8조는 ‘국토종합계획은 다른 법령에 의하여 수립되는 국토에 관한 계획에 우선하며 그 기본이 된다’로 규정했고, 수도이전법 제5조는 ‘제7조에 의한 기본계획은 다른 법률에 우선한다. 다만, 국토기본법에 의한 국토종합계획은 그러하지 아니하다’라고 규정하고 있다. 그러므로 수도이전을 위해서는 5년마다 정비하는 2005년에 국토종합계획을 수정한 후 추진하면 된다. 그런데 그대로 추진하는 것은 법을 스스로 위반하는 계획의 하극상이다.

2000년 1월 8일 공고된 제4차 국토종합계획은 2020년을 목표로 하며, 정부와 서울시 등 16개 자치단체가 시행할 사업 입지와 시설 규모에 관한 목표와 지침이 되는 종합적이고 기본적인 장기 계획이며 국토에 관한 최상위 계획이다. 이 계획에는 계획 기조와 기본목표, 5대 추진전략과 함께 16개 시·도의 기본목표와 발전 방향이 포함돼 있다.

서울은 새천년 세계도시로, 부산은 환태평양 국제해양·물류도시, 충남은 역사문화·임해산업·황해권 교류 중심지역으로 되어 있고, 다른 시·도 계획도 있다. 특히, 서울이 수도임을 전제로 국토의 균형 발전을 위한 범정부적 추진체계와 지역개발 협력체계 구축방안이 구체적으로 언급돼 있으나 수도이전과는 관계가 없다. 따라서 몇 가지 문제가 발생한다.

우선, 국토종합계획을 수정하지 않고 그대로 추진하면 국가 행정계획 체제를 무력화시켜 국가계획의 권위와 신뢰를 추락시킨다. 또, 건교부장관은 국토기본법 제9조에 의해 특별시장 등에게 계획에 반영할 정책과 소관별 계획안을 요구하고 받은 후 수립했으며, 제11조에 의해 국민과 관계 전문가의 의견을 듣고 반영한, 국민에게 약속한 법정 계획을 어기게 된다. 특히, 서울시와 충청권계획을 수정하지 않고 추진하는 것은 국가계획으로서의 지위를 의미없게 한다.

그리고 국회 심의과정에서 수도이전계획을 국토종합계획만을 상위계획으로 한 것은 국토종합계획을 수정해야만 의미가 있을 뿐, 그대로 추진하면 무의미하게 된다. 국민은 국가 계획을 신뢰하고 그에 따른 규제를 감수하고 있으며 국가는 국민의 신뢰를 보장할 책임이 있다. 이른바 ‘계획보장청구권’의 이론적 근거이다. 대법원도 행정계획 결정에 관해 “재량권의 일탈·남용은 위법한 것으로 보아야 한다”는 유사한 판결을 한 바 있다.

국회와 정부는 서울시의 시민 동원 수준에 연연하지 말고 국토계획 체제와 최상위 국토계획의 위상이 하위계획인 수도이전계획으로 인해 붕괴되는 현상을 원점에서 재검토해야 한다. 그리고 수정하고 진행할지 여부를 결정해야 한다. 그것이 압도적 다수결(실제로는 재적 의원의 55%인 167명)로 통과한 법 집행이며 공청회 24회를 했다는 주장에 식상한 국민들을 이해시키는 방법이다. 또한, 서울시장은 국토종합계획 수정 방안을 강력히 주장하지 못한 자세에서 벗어나 국토종합계획 수정과 계획제출권을 적극 주장해야 한다.

헌법재판소의 판결이 수도이전법의 위헌성 확인 이상으로 국가계획법 체제의 안정적인 유지와 신뢰 구축에도 기여할 것으로 보고 주목하고 있다. 법(法)은 만사가 물 흘러가(去)듯 순리적이어야 하며 그렇지 않을 경우 풍파가 일어난다는 게 참뜻임을 음미하는 이유이다.

*출처- 문화일보 2004년 10월 19일자

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