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중앙행정기관 등의 이전계획 공청회 토론문 - 1

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이 글은 2010년 7월 29일 오후 서울 종로구 소재 정부중앙청사 별관 2층 강당에서 행정안전부 주최로 열린 '중앙행정기관 등의 이전계획 변경(안)'에 관한 공청회 토론문입니다.


중앙행정기관 등의 이전계획 변경(안) 공청회 토론문

김동욱(행개련 상집위원,(사)정부개혁연구소 소장, 서울대 행정대학원 교수)



1. 중앙행정기관등 이전계획 변경 논의 범위

오늘 공청회는 행정중심복합도시건설특별법(이하 행정중심도시건설법) 제16조에 근거하여 2005년 10월 5일 확정된 중앙행정기관 등의 이전계획(행정자치부 고시)을 변경하기 위한 것으로 이해한다. 행정안전부는 그 동안의 행정중심도시의 성격을 교육과학경제도시로 변경하려는 현 정부의 노력은 포기하고, 2005년 행정자치부 고시에 충실하되, 고시 발표시점 이후 정부조직 개편내용을 반영하여 현재 중앙행정기관과 그 소속기관(이하 중앙행정기관 등)의 이전계획을 수정 보완하는 방안을 제시하였다. 당초 이전대상으로 고시된 49개 기관을 통폐합이후 35개 기관으로 조정하였고, 고시 발표 이후 신설된 방위사업청과 특임장관실은 이전제외 기관으로 분류하였다고 본다. 국방부에서 무기획득 기능을 주로 하는 방위사업청(2006년 1월 신설), 대통령이 특별히 지정하는 사무를 주로 수행하는 특임장관실(2009년 10월 설치)은 업무특성상 이전제외 대상으로 분류함에 전혀 무리가 없다.

행정중심도시 원안의 핵심인 중앙행정기관 등의 이전계획에서의 이전대상 중앙행정기관 등과 이전 시기를 거의 그대로 유지해야 한다는 행정안전부 고시 변경안에 문제가 있다고 본다. 왜냐하면 2005년 행정자치부 이전 고시에서의 이전대상 기관과 이전 시기가 국가균형발전과 행정효율성을 충분히 고려하여 결정되었다고 보기 어렵다. 또한 행정중심도시건설법 제16조 제2항에서 이전제외 기관으로 설정한 외교통상부, 통일부, 국방부, 행정안전부, 법무부, 여성가족부 등 6개 部의 선정도 충분한 논의가 되었다고 보기 어렵다. 만에 하나 2005년 10월 당시 이전대상기관과 이전시기 결정이 충실하게 이루어졌다고 하더라도 그 이후 지금까지 약 5년 동안 변화된 중앙정부의 행정환경과 기능 그리고 2014년 이후의 중앙정부의 비전을 반영하여 이전대상기관과 이전시기를 다시 한 번 검토해야한다고 본다. 따라서 이전계획 원안을 충실하게 반영하여 현재 정부조직 기준으로 1실·9부·2처·2청·2위원회 등 16개 중앙행정기관과 19개 소속기관 등 총 35개 기관을 이전대상으로 선정하고 이전시기도 기존 내용 그대로 반영하는 행정안전부의 변경고시안은 문제가 있다.

2005년 10월 이전대상과 이전제외 대상 기관의 선정기준을 현 정부의 철학과 가치 관점에서 다시 한 번 검토하고, 이전대상 시기를 현 정부 임기 중에 할 것인지 차기 정부 임기 중에 할 것인지에 대한 진지한 고민이 필요하다고 본다.


2. 중앙행정기관 이전대상 검토

2010년 7월 현재 정부조직에서 중앙행정기관은 2원·3실·15부·2처·5위원회·18청 등 45개이다(국가인권위원회는 무소속기구이나 포함되고 진실화해를 위한 과거사정리위원회 등 과거사관련 한시적 위원회는 제외됨).

노무현 정부는 2005년 고시를 확정하면서 정부조직법령 등의 직제에 의거한 중앙행정기관 및 그 소속기관을 각각 단위행정기관(245개)으로 하여 이전여부를 검토하였고, 행정중심도시로의 이전 여부를 결정하는 기준과 적용 예는 아래와 같다. 국회 신행정수도 후속대책 특별위원회 합의사항을 반영하여 12부 4처 2청 등(당시 조직 기준)의 중앙행정기관과 그 일부 소속기관을 이전하고 다음 해당기관은 행정중심복합도시로의 이전대상에서 제외하였다.

① 대통령을 직접 보좌․자문하는 기관 [대통령비서실, 국민경제자문회의 등 6개]
② 행정중심도시건설법 제16조 2항의 규정에 의한 6부와 그에 부속된 일부 소속기관 [통일․외교․국방․법무․행자․여성부 및 그 소속기관 등 17개]
③ 대전청사 또는 이미 비수도권에 위치하고 있는 기관 [관세청, 조달청, 국립수산과학원(부산) 등 26개]
④공공기관 지방이전계획(’05.6.24, 건교부․균형위)에 의거 행정중심복합도시 이외의 지역으로 배치될 정부 소속기관 [중앙공무원교육원, 기술표준원 등 39개]
⑤ 소관업무의 독립․집행적 성격 등 업무적으로 중앙행정기관과 함께 행정중심복합도시에 입지할 필요성이 낮은 기관 [국토지리정보원, 국립산림과학원 등 27개]
⑥일정한 지역을 단위로 행정서비스를 제공하거나 특정 시설물을 관리하기 위해 설립된 기관 [지방국세청, 4․19묘지관리소 등 70개]
⑦ 이전시 재활용이 곤란한 고가의 특수설비를 보유하고 있어 이전비용이 이전효과에 비해 과다한 기관 [기상청]
⑧ 수요기관(은행, 증권회사 등)의 위치를 고려하여 수도권 잔류가 필요한 기관 [금융감독위원회]
⑨ 이미 다른지역으로 이전하기로 계획된 기관 및 소속기관의 지방이전과 연계하여 별도 검토가 필요한 기관 [식품의약품안전청(’08. 오송이전), 해양경찰청(’05. 송도 이전), 농촌진흥청(소속기관 지방이전과 연계․별도 검토) 등 7개]
낙후지역 소재기관 [감사교육원(파주), 국립환경연구원(김포)]

우선 이전제외대상 기관 선정 기준이 일관성을 갖고 있지 못하고 기관의 이전 여부를 먼저결정하고 사후적으로 이전 제외 사유를 찾는 결정자의 편의성이 보인다. 특히 ⑤입지할 필요성이 낮음, ⑦이전시 재활용이 곤란한 고가의 특수설비, ⑧수요기관의 위치를 고려, 낙후지역 소재 등의 기준은 객관성을 떨어뜨리고 있다. 그러나 행정안전부 이전계획 변경안은 2005년 고시의 이전제외 대상 선정기준을 그대로 수용하고 있다.

변경안에 따르면 대통령실, 국가인권위원회, 감사원, 국가정보원, 방송통신위원회, 외교통상부, 통일부, 법무부(과천에서 서울로 이전 예상함), 국방부, 행정안전부, 여성가족부, 특임장관실, 금융위원회, 검찰청, 경찰청, 방위사업청, 기상청은 서울에 존치하고, 해양경찰청(2005년 12월 인천 연수구 송도동으로 이전하였음), 농촌진흥청(전북 전주완주 혁신도시 지역으로 이전 예정), 식품의약품안전청(2010년 11월 서울 은평구에서 충북 청원군으로 이전 예정)은 이전제외 대상이 된다. 대전정부청사에 소재한 관세청, 통계청, 조달청, 병무청, 문화재청, 산림청, 중소기업청, 특허청 등 8개 기관은 존치된다. 한편 국무총리실, 기획재정부, 교육과학기술부, 문화체육관광부, 농림수산식품부, 지식경제부, 보건복지부, 환경부, 고용노동부, 국토해양부, 국민권익위원회, 공정거래위원회, 법제처, 국가보훈처, 국세청, 소방방재청 등 16개 기관은 행정중심도시로 이전되고, 행정중심복합도시건설청은 그 업무성격상 행정중심도시에 이미 소재하고 있다.

변경안에 따라 행정중심도시로의 기관 이전이 완료되고 그 외 공공기관 지방이전 계획이 완료되는 2014년말에는 총 45개 중앙행정기관 중 17개 기관이 서울에, 1개 기관이 인천에, 17개 기관이 행정중심도시에(행정중심복합도시건설청 2030년까지 존치 예상), 8개 기관이 대전에, 충북에 1개, 전북에 1개로 분산 배치된다. 서울과 그 주변에 18개, 행정중심도시와 그 주변에 27개 기관이 분포되어 독일의 베를린-본과 같은 정부분할이 발생하게 된다.

행정중심도시건설법 제2조 1호에서 [행정중심복합도시라 함은 제16조의 규정에 의한 이전계획에 따라 중앙행정기관 및 그 소속기관(대통령을 제외하며, 이하 "중앙행정기관등"이라 한다)이 이전하여 행정기능이 중심이 되는 복합도시로 새로이 건설되는 도시로서 제2호 및 제3호의 규정에 의한 예정지역 및 주변지역으로 이루어지는 지역을 말한다. 다만, 제5조의 규정에 의하여 법률로 행정구역이 정하여지는 경우에는 그 지역을 말한다]라고 규정하고 있다. 행정중심도시는 행정기능이 중심이 되는 복합도시이지 대한민국 행정의 중심은 아니다. 만일 대한민국행정의 중심이라는 의미로 행정중심복합도시를 해석한다면, 신행정수도건설특별법의 위헌판정과 똑같은 취지로 위헌적 해석이라고 볼 수 있다. 행정중심도시를 건설하고 중앙행정기관을 이전한다고 하여도 여전히 행정중심은 수도인 서울 권역에 위치하여야 한다. 이전계획 변경안은 수도권과밀해소와 국가균형발전의 가치를 고려한다고 해도 행정중심도시권에 지나치게 많은 중앙행정기관을 배치하여 정부분할에 이르는 것은 결코 바람직하지 않다. 정부분할의 부작용을 극복하는 방안으로 정보통신기술의 이용을 제시하기도 한다. 그러나 중앙행정기관간의 정책협의에 정보통신기술을 이용하여 하는 것에는 정보보안의 문제와 함께 면대면 협의 수준의 상호신뢰감과 의사소통을 확보하기 어렵다는 점에서 분명히 한계가 있다.

이전대상으로 선정된 16개 중앙행정기관을 다시 한 번 검토해 보자. 국무총리실은 대통령의 명을 받아 중앙행정기관을 통할하는 업무 특성상 대통령실과 긴밀한 업무협조 속에서 정책 조정과 평가, 감독을 수행한다. 국무회의를 구성하는 국무위원(장관)은 대통령, 국무총리와 상시적인 업무 조율을 하여야 한다. 국회 위원회는 상시 개회되며 국무총리와 장관의 출석을 의무화하고 있어서 국무총리와 장관은 대통령실(서울 중구 세종로)과 국회(서울 영등포구 여의도동)에서 멀리 소재하기 어렵다. 국무회의 주요 안건의 대부분이 법령 사항이라 간사역할을 하는 법제처장도 행정안전부와 같이 대통령과 지근거리에 있어야 바람직하다. 소방방재청은 대규모 재난 상황에서 대통령, 국무총리, 행정안전부 장관 지휘를 받아 긴급 대응해야 하므로 이들과 가까운 거리에 소재하여야 한다. 모든 중앙행정기관이 국민의 대표기관인 대통령과 국회의 지시와 감독을 받아야 하는 민주통제의 원칙을 효과적으로 관철하기 위해서는 이들 중앙행정기관이 대통령과 국회에 가까운 거리에 있어야 한다. 그러나 굳이 행정중심도시의 ‘행정중심’ 성격을 확보하기 위해서 몇 개 중앙기관을 이전해야 한다면, 16개 이전대상 기관 중 이전의 비효율성이 상대적으로 크지 않은 기관으로서 국민권익위원회, 공정거래위원회, 국가보훈처, 국세청 등을 꼽을 수 있다. 만일 이전대상 공무원 수로 당초 10,374명 또는 변경안 10,452명을 고집한다면, 이전제외 대상 소속기관의 이전 여부를 재검토해 볼 수 있다. 변경안에 포함된 19개 소속기관 외에 행정안전부의 소청심사위원회, 교육과학기술부의 교육과학기술연수원, 국제교육원, 환경부의 환경과학원, 국토해양부의 국토지리정보원 등의 소속기관 이전을 검토할 수 있을 것이다.


3. 이전 시기

변경안은 2005년 고시를 그대로 수용하고 있다. 이전 시기에 대한 전면적인 재검토가 필요하다고 본다. 2009년 하반기부터 최근까지 이명박 정부가 세종시민관합동위원회를 발족하고 위원회의 많은 회의와 연구 활동 결과를 바탕으로 교육과학중심경제도시건설법안(행정중심도시건설법 전부개정안) 국회 발의에 거의 1년을 썼는데, 그 기간을 무시하고 원래 행정중심도시 건설 일정과 이전 계획(2012-2014년)을 그대로 집행한다는 것은 무리가 있다. 현 정부에서 이전 시기를 원래 계획보다 늦추어 차기 정부에서 중앙행정기관 이전 여부를 다시 한 번 검토할 수 있는 기회를 주는 것이 바람직하다.

기관 이전 순서에서도 문제가 있다고 본다. 가장 먼저(2012년 1-1단계) 국무총리실이 이전한다는 계획은 잘못된 발상이며, 만일 국무총리실이 이전을 해야 할 경우에도 국무총리실은 가장 나중에 이전하는 것이 바람직하다. 차기 정부에서 행정중심도시로 다수의 중앙행정기관을 이전하는 것을 확정할 경우에는, 차기 정부 임기 동안 이전대상 소속기관들을 먼저 이전한 후 다음으로 중앙행정기관인 행정위원회, 처, 부, 국무총리실 순서로 이전하는 것이 적절하다고 본다.


4. 맺음말

행정안전부는 전체 중앙행정기관과 그 소속기관들에 대하여 공간적 배치를 검토한 후에 이전계획 변경안 고시를 하여야 한다. 공공기관등의 지방이전계획에 포함된 소속기관들을 포함하여 행정안전부와 국토해양부(공공기관지방이전추진단)가 합동으로 행정기관의 행정중심도시로의 이전계획과 공공기관과 소속기관의 지방이전계획을 종합적으로 검토할 필요가 있다. 당연히 이해관계자와 전문가들의 참여하는 추가적인 공청회도 따라야 한다고 본다. 그 과정에서 정부와 국회가 국정운영에서 중앙행정기관의 공간적 위치가 차지하는 중요성을 깊이 인식하기를 기대한다.


참고문헌

김동욱, 중앙행정기관의 공간적 위치 선정에 관한 연구, 행정논총, 제48권 제1호, 2010. 3.
pp.1-24.
한국행정연구원·한국행정학회, 중앙행정기관 분산이전에 따른 행정효율성 분석 세미나 발제문, 2009. 12. 16.
행정자치부, 중앙행정기관 등의 이전계획(행정자치부고시 제2005-9호), 2005. 10. 5.
행정안전부, 중앙행정기관 등의 이전계획 변경(안), 2010. 7. 29.

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